A indevida inclusão da CBS e do IBS na base de cálculo do ISS

A poucos meses do início da transição para o novo sistema tributário do consumo, uma lacuna deixada na tramitação da reforma voltou ao centro da disputa entre fiscos e contribuintes. A Emenda Constitucional nº 132, de 2023, e a Lei Complementar nº 214, de 2025, criaram a Contribuição Social sobre Bens e Serviços, a CBS, de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS, compartilhado entre estados e municípios. Os dois substituirão, de forma gradual, o ICMS, o ISS, o PIS e a Cofins, no modelo de imposto sobre valor agregado adotado pela maior parte dos países.

O desenho aprovado determina que CBS e IBS não incidam um sobre o outro nem integrem a própria base de cálculo. É a chamada tributação por fora, que retira o tributo da formação do preço. O problema está no que ficou de fora do texto. A redação original da PEC nº 45, de 2019, previa que os novos tributos também seriam excluídos das bases do PIS, da Cofins, do IPI, do ICMS e do ISS. Depois da aprovação no Senado Federal, a Câmara dos Deputados suprimiu essa previsão em relação ao IPI, ao ICMS e ao ISS. O resultado é uma lacuna justamente no período em que os tributos velhos e os novos vão conviver.

Para fechar a brecha, tramita no Congresso Nacional o PLP nº 16, de 2025, que trata expressamente dessas exclusões. A votação segue pendente e, em ano eleitoral, está paralisada, sem previsão de aprovação ainda em 2026. Enquanto isso, alguns entes federativos já se posicionaram: São Paulo, Pernambuco, Rio Grande do Sul e o Distrito Federal manifestaram formalmente que exigirão a inclusão dos novos tributos na base de cálculo do ICMS a partir de janeiro de 2027. A expectativa é de que outros fiscos estaduais e municipais sigam o mesmo caminho.

A cobertura de centro tratou o tema pelo ângulo da confiança institucional, argumentando que a não cumulatividade perde eficácia se um valor recuperável no novo regime puder gerar obrigação irrecuperável no regime antigo, e que a sociedade aceitou uma implementação longa e custosa na expectativa de um sistema mais simples ao final. Veículos de direita enfatizaram o risco para o contribuinte e a inconstitucionalidade do alargamento das bases, recorrendo ao paralelo com o Tema 69 do Supremo Tribunal Federal, que excluiu o ICMS das bases do PIS e da Cofins, e ao argumento de que o valor do tributo apenas transita pelo caixa da empresa antes do repasse à Administração Pública. Esse campo destacou ainda o split payment, mecanismo pelo qual o tributo é separado automaticamente no momento do pagamento, como reforço da tese. Nenhum veículo de esquerda cobriu o assunto no período analisado, de modo que o ângulo da arrecadação de estados e municípios, e do efeito da perda de base sobre o financiamento de serviços públicos locais, não apareceu com voz própria na cobertura. Os próprios entes subnacionais alegam que a reforma reduziu de forma significativa sua autonomia tributária.

A controvérsia se soma a uma característica do caso brasileiro apontada nos dois textos: a federação de três níveis, com municípios dotados de competência tributária desde a Constituição de 1988, não tem paralelo direto na maioria dos países que adotaram o imposto sobre valor agregado, o que torna a repartição mais complexa.

O que ainda não se sabe é quando o PLP nº 16, de 2025, será pautado, e se haverá tempo hábil antes de janeiro de 2027. Também não está claro quantos estados e municípios além dos quatro já manifestados adotarão a cobrança, qual o impacto em reais dessa base ampliada para empresas e para os cofres públicos, nem se a questão chegará ao Supremo Tribunal Federal antes ou depois do início da transição. Nenhuma das coberturas apresentou estimativa de arrecadação em jogo ou manifestação dos fiscos em defesa da própria posição.